财新记者 张宇哲

7月31日，中国人民银行一份颇具专业色彩的文件在网上迅速传播，并受到来自银行、互联网金融、电商和网购“剁手党”五花八门的解读。这份名为《非银行支付机构网络支付业务管理办法(征求意见稿)》(下称《征求意见稿》)的文件，已酝酿多年、数易其稿，在支付行业的创新与风险、便捷与安全之间寻求平衡，措辞之谨慎，解释之详尽，都是近年罕见的。

近年来网络支付账户功能不断拓展疆土，从简单的类存款业务逐渐渗透到理财、资管、清算，在金融业中的角色越趋复杂。然而对于支付的监管却一直未能同步展开，从准入、开户到备付金管理、支付限额，要么付诸阙如，要么有令难行，每一次政策调整都引来专业与非专业的广泛非议。

网络支付作为金融的基础设施，一端连接的是追求极致体验的消费者，另一端则对接的是风险聚集、戒律重重的金融系统。两者高度信息不对称产生的张力，正是监管者面临的最大难题。与此同时，互联网金融作为打破现有秩序、催动创新发展的颠覆者，有着近乎本能的反抗精神和强大的舆论动员能力。监管者板起面孔的说教，极易被看似不经意的调侃话语轻轻击碎。

征求意见的一个月后，《征求意见稿》即将变成正式文件付诸实施。8月底，负责支付监管的央行副行长范一飞接受了财新记者的专访，对支付行业的性质、发展愿景、风险和监管原则做了详尽的解读。

51岁的范一飞，身材高大，谈吐直率，并不回避监管中的矛盾和困惑。从今年2月底才从中投公司调往央行的他，善于市场沟通和协调，这或许和他曾担任中国建设银行副行长，上海银行董事长的市场历练不无关系。

与“三会”相比，目前央行直接发放牌照的机构不多，主要是第三方支付机构。“我们当然希望支付机构都能够健康发展、持续经营。”范一飞表示，对于网络支付的监管，要兼顾创新发展与风险防控，注意为行业发展预留空间，并做出与时俱进的调整。在建立监管基准与保持灵活性之间，范一飞表现得并不像一个高高在上的监管者。

“央行同时承担着维护金融稳定的职能，整个金融体系稳定了，支付行业才能健康发展，实体经济才能稳步发展。这也是商业银行和支付机构的共同利益所在。”范一飞表示。

支付企业千差万别，无疑加大了监管难度。范一飞表示，对于分类监管，金融业的普遍准则是对越大的、系统重要性越强的机构，监管越是严格，资本充足率要求越高。金融稳定理事会(FSB)有这样的规定，部分国家(如美国)对全球系统重要性银行(G-SIB)执行附加资本的监管要求，甚至可达4.5个百分点。“这种系统重要性监管原则在支付领域适用不适用，是不是要反向适用，还是值得我们深入思考和研究的。”

“监管者要谦逊地向市场学习”

财新记者：《征求意见稿》从2010年就开始酝酿，改了很多版，主要是基于什么样的监管原则?目前征求意见阶段已基本结束，何时能够正式推出?

范一飞：对于网络支付的监管，此前央行领导曾经有过表态，就是要鼓励创新发展，包容失误，为行业发展预留一定空间。我们目前仍然认同这样一种监管原则，并且遵循“鼓励创新、防范风险、趋利避害、健康发展”的总体要求，坚持《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(下称《指导意见》)确定的互联网支付服务电子商务发展和为社会提供小额、快捷、便民小微支付服务的定位。同时，监管方法也不能一成不变，要与时俱进，不断适应新情况。总体上，近年来人民银行作为监管部门，一方面在积极扶持鼓励行业发展，另一方面也在努力地对其加以规范。这是一个新兴的行业，监管者要谦逊地向市场学习。

目前，我们已就《征求意见稿》向全社会征求意见，正在对各方意见进行认真梳理研究。有些问题需要在专业层面继续研讨，有些问题则需要从更宏观的层次去把握，合理意见一定会采纳吸收。至于正式推出的时间，当然会争取尽快，但时间还是要服从质量，或者说在时间和质量上也要寻找一个平衡点。最终的定稿很难做到人人满意，对有关方面也要有一个说服、引导的过程;各方应当站在促进行业长期健康发展的角度，兼顾便捷性与安全性，尽可能达成共识。

财新记者：支付业务的定性过去一直不是很明确。这次《指导意见》把第三方支付作为互联网金融的一种形态，是否意味着基本要套用金融机构的监管模式?

范一飞：这次《指导意见》把网络支付列为互联网金融的主要业态之一，因为支付业务是具备金融属性特征的。

金融业大多包含以下几种特征：一是涉及的资金价值量大，牵涉面广;二是具有系统性特点，或者说有规模经济要求;三是金融机构很大程度上充当信息中介，旨在减少信息不对称;四是金融业本身具有扩张性，通过资本积聚、集中来实现扩张的冲动强烈。此外，也是最重要的，金融机构还必须具备损失吸收能力，所以通常比较强调资本金。

从上述角度看，支付业务应当属于金融业。事实上，第三方支付这一提法在某种程度上有点名不副实了，不少支付公司已经不只是给买卖双方单纯提供支付服务的第三方，比如部分支付已延伸到了资管、理财等领域，甚至超越了银行的业务范围。但问题在于，支付机构最初的进入门槛很低，甚至没有门槛，而银行等金融机构的准入门槛很高，是需要用资本金来吸收风险和损失的。

针对这一局面，从监管原则来看，要么支付机构的类银行业务直接比照银行来监管，在资本充足率等方面提出要求;要么支付机构放弃相关业务，回归支付通道本色。还有一种折衷的办法，就是对于一些已经形成的业务不是直接取消，而是设定限额，限制其过度发展。在《征求意见稿》中就体现了这样的指导思想。

财新记者：这次征求意见，在支付行业引起很大反响，很多人认为第三方支付回归到通道角色的话，就不存在所谓颠覆银行的基础了。央行如何看待支付行业目前的业态结构和未来的发展目标?

范一飞：支付行业近年来发展十分迅速。从业态的具体结构来看，整个行业大体又可以分为三大部分：第一部分是商业银行。从金额来看，这仍然是支付的主力军，占到整个市场的90%左右。2014年共办理非现金支付业务627.52亿笔、1817.38万亿元。银行支付的特点是单笔金额比较大，笔均2.90万元。

第二部分是非银行支付机构。2014年共完成支付业务538.97亿笔、35.30万亿元。仅就笔数而言，非银行支付已经接近银行支付;但从金额看，非银行支付总额不到银行支付的2%，从单笔金额看，2014年非银行支付约为655元，不到同期银行支付的2.5%。非银行支付小额、快捷、便民的特征，目前体现得很充分，虽然总额还不是很大，但对经济社会活动特别是便民服务来说是非常重要、不可或缺的组成部分。我不久前在一家便民超市里发现，一家支付公司不仅为超市提供一般收单服务，而且把公交卡充值、水电煤缴费、信用卡还款之类的便民缴费功能整合进来，我看这就是支付机构找到合适的业务发展模式，提供小额、便民和普惠金融服务的典型例子。

第三部分是银行间转接清算机构，比如说央行清算总中心及其下属机构、中国银联等。2014年共处理支付业务162.17亿笔、2492.57万亿元。它们实际上是为前两者提供服务的。支付产业本身属于基础设施，而清算业务则是基础的基础。

我觉得对中国金融业的业态结构是需要深入研究的。从长远来看，支付业的发展目标应当是商业银行、非银行支付机构和清算机构各自找准定位、互利合作、积极创新、公平竞争，共同架构符合我国国情的支付体系。商业银行在充分发挥大额支付优势的基础上，也要大力发展普惠金融，积极提供便民和个性化服务;非银行支付机构要继续发挥灵活优势，为消费者提供便利的非现金支付方式。此外，为了把“长尾”客户服务好，把普惠金融进一步做深、做实，支付领域仍然需要发展更多的中小金融机构，包括中小商业银行和非银行支付机构。因此在监管上，要给中小机构以更大空间，通过正向激励和负面限制引导它们更多地服务“长尾”人群。

财新记者：支付行业一直呼吁分类监管，就是对于一些大型支付机构、风控管理水平高的支付机构采取相对宽松的监管态度。但也有观点认为，如果根据金融业对系统重要性的监管原则，对大型机构监管指标应更严格，因为一旦出现风险，其对系统风险的权重影响更大。如何处理这一监管矛盾?

范一飞：非银行支付由于起步晚、发展快，不同机构管理水平参差不齐、甚至相差悬殊。有些机构在系统建设、人才素质、风险自律方面相对较好，不比银行差;但也有些机构规模很小，在内控、风险管理上欠账较多。这客观上要求对其实行差别化监管，即对于治理好的企业可以给予一些监管奖励，在业务准入上面松一点，比如支付限额可以抬高一些。

不过，实施差别化监管不能不设监管基准。因此，在制定监管办法时，既要有共同遵循的规范，也要针对不同状态的机构有所区别，留下足够的弹性空间，两者不可偏废。对于分类监管，金融业的普遍准则是对越大的、系统重要性越强的机构，监管越是严格，资本充足率要求越高。金融稳定理事会(FSB)有这样的规定，部分国家(如美国)对全球系统重要性银行(G-SIB)执行附加资本的监管要求，甚至可达4.5个百分点。这种系统重要性监管原则在支付领域适用不适用，是不是要反向适用，还是值得我们深入思考和研究的。

财新记者：支付行业体现的是典型的互联网思维，所谓“羊毛出在猪身上”。支付是入口，只有进入之后才能拓展其他业务，所以即使不赚钱，各方也要拼命进入。这对监管有什么影响?

范一飞：你提到的这个问题，使得监管者和行业在某种程度上发生了碰撞。从监管者的角度来说，没有人比我们更希望支付行业以及将进入支付行业的每一家持牌机构都能够健康发展。健康发展不仅意味着企业能够给客户提供好的产品和服务，同时也意味着自身财务健康、能够持续经营。从提高金融业包容性、发展普惠金融的角度来讲，我们不仅希望大机构活得好，也希望中小机构活得好，这样才能更好地服务小微企业和广大民众。

现在的问题是，社会上有大量资金想进入支付行业，太多人想申请支付牌照，但是现存的相当部分非银行支付机构只能提供同质化服务，靠压低价格甚至免费争抢客户，支付业务本身赚不到钱，或主观上就没有想靠支付业务赚钱，而是指望从其他方面获取回报。比如，有的机构靠挪用客户备付金赚钱，变成不是银行的银行，还有的机构私留、出售客户信息，这就必然和防范风险、保护消费者权益的监管原则发生冲突。

支付市场的竞争已经非常激烈，非银行支付机构要想持续获得生存空间，就要依靠不断创新，就要为客户提供真正有价值的个性化服务。对于监管者来说，我们要引导机构尽量避免同质化竞争，提倡和促进市场机构开展业务创新，同时禁止依靠违规手段获取利益，这些工作对我们而言也具有相当的挑战性。在这个过程中，监管要平衡安全与效率，要维护市场公平竞争环境，监管方式上要与时俱进，还要充分利用互联网、大数据等技术，不断丰富监管手段、提升监管效率。

财新记者：国际上并没有互联网金融这个概念，多是采用重实质大于形式的监管原则。即不管是线下还是线上，不管是银行或非银行，只要是金融性质业务，比如支付，都会按照统一的线下业务标准来监管。中国有没有可能也遵照类似的监管原则?

范一飞：有人说，如果全部照搬国际通行的监管规则，也许就没有中国的互联网金融了，至少第三方支付这个行业就很难生存了。

必须承认，成熟市场经济国家法制比较健全，而中国的法制体系亟待完善，加之经济面临转型，需要鼓励创新;规范行业发展是要付出一定成本的，既有行业发展的机会成本，也有支付机构升级风险管理水平所需的成本，所以我们采取十分慎重的态度，尽量做到成本最小化。要争取凝聚最广泛共识，统筹考虑鼓励创新、便利消费者、金融安全、消费者权益保护等因素，求同存异，兼容大多数，以取得最佳平衡。

支付新规：反馈与落实

财新记者：在这次征求意见过程中，业内争议比较大的“限额管理”“五个渠道验证”“快捷支付由银行验明交易身份”等安全性技术要求，其实此前央行、银监会的多个文件对此早已有明确规范，但一直难以落实。如何保障支付新规落实?比如备付金制度如何落实?

范一飞：新规中一些要求的落实，未来更多地需要通过信息公开来实现，使支付机构本身的风险管理情况公开化、透明化，消费者知情后可“用脚投票”，让市场真正起到优胜劣汰的作用;其次，条件成熟时可以提升现有规章制度的法律层级，以增强监管有效性;将来我们也会适当地引入一些保险机制，来最大限度地保障消费者利益，比如类似存款保险机制的支付备偿机制，或者由支付机构自身购买商业保险。

至于备付金制度如何落实，还要看支付机构自身的业务方向。如果回归支付本业，即支付通道角色，而不是做资金生意，就可以淡化资本金要求。如果支付机构想发展存款账户功能，对资金具有支配权，那么就要视同银行存款进行监管，需要有准入管理和类似资本充足率等方面的要求。

前面讲过，新规的一些细节还在根据征求意见情况进行推敲，但出台后就要做到令行禁止。比如，对账户实名制的落实要进行定量考核，如果一家机构落实实名制的账户占比高，风控做得好，业务范围就可以适当放宽，账户支付限额也可以相应放宽。

财新记者：一些支付机构的平台连接了很多金融机构，比如支付宝，已经具有相当于银行乃至央行的跨行清算功能。这样一种账户体系本身不透明，规模和资金来源监管者都无从得知，和在股灾中扮演了重要角色的HOMS系统功能相似。对于目前已经存在的这类业务，央行准备如何处理呢?

范一飞：根据国务院有关规定，任何机构从事跨行清算业务，都要得到行政许可。针对现存问题，我们考虑可否由支付机构共同搭建一个面向第三方支付行业的跨机构清算平台，支付机构共同参与投资，申领牌照，共有共享。这样可以从技术手段上保障国务院新规的落实。

这个平台应该具有公共属性以及安全性、便利性，并鼓励创新和公平竞争，进一步提高支付机构清算效率，确保交易留痕、资金可追溯、风险可监控。这样的设想也是为防止每家支付机构自建平台系统、各自为战，既不能共有共享，也不能互联互通，避免社会资源浪费，减少不同技术标准的相互排斥和各种风险漏洞。

财新记者：网络支付与技术进步密不可分，比如业内比较关心的二维码支付、利用人脸生物识别技术进行远程开户的问题，都会引发安全层面的考虑。对此，央行是如何把握的?

范一飞：二维码支付可能会成为前述清算平台支持的支付方式之一。随着科技进步，未来还可能创建别的支付方式。我们不倾向于为某种具体支付方式设立单独的行政许可，而是要更多地去把握标准，保证平台的安全性、便利性和统一性。也就是说，针对前台的各种应用场景，支付机构可以在遵循相关安全标准和业务规则的前提下创新支付方式，央行则主要通过监管平台的安全技术服务标准来把握和监控风险。

对于新的支付技术，央行会积极关注，鼓励创新，但是在平台大面积推广时要审慎。比如各种生物识别技术，指纹、瞳孔虹膜、脉搏等，且不说这些生物特征大都可以通过3D等技术造假，即便解决了造假欺诈问题，如果真的应用于支付领域，个人生物特征一旦泄露，很难像密码丢失那样进行重置，毕竟人们难以更换指纹或瞳孔虹膜。这些都是我们要考虑的。

财新记者：市场上有一种看法，认为之所以监管非银行支付，是因为它对银行业产生了冲击，因此有保护银行业之嫌。对此怎么看?

范一飞：近年来，商业银行为改善服务、提高效率，在积极运用互联网技术解决随时随地支付、小额支付等方面，下了不少工夫，取得了显著成效，但总体而言做得还不够。有一些比较突出的问题：一是部分网点仍然存在较严重的排队问题，第二是网络转账业务的收费问题，第三是网络支付的便捷性问题，第四是银行在落实账户实名制方面也有可改进之处。

银行开展业务要覆盖经营成本，推动创新需要持续投入，收取一定费用有自身的合理逻辑，但是一些成熟的网络服务边际成本接近于零，这里面是有改善空间的。比如降低或取消网络转账收费，既方便了客户，又可以减缓网点压力。从一些发达国家的经验看，大部分境内跨行转账都是免费的。从监管角度来讲，央行没有强令银行取消转账收费的权力，但是我们做了不少引导性工作，鼓励银行取消网络转账特别是小额转账业务的收费。

央行也一直在就改进银行支付服务进行调研，事实上已经形成了一份文件，先前已向业界征求意见。文件要求商业银行在强化实名制、注重安全的基础上，进一步提升服务便捷性。这一方面，的确还有很多工作要做。

央行作为宏观调控部门和整个支付行业的监管者，没有偏袒其中任何一方的理由。当前，政策目标在于全行业的健康发展，以及在服务便捷与金融安全之间找到平衡。

互联网金融：风险平衡术

财新记者：此次支付新规旨在强化风险管理，相对于传统金融业，互联网金融重点应防范哪些风险?

范一飞：互联网金融效率高、成本低、便利性强，优势明显，但风险特征也比较显著。例如平台业务，不管是支付机构还是其他，由于平台是业务多方的连接点，容易将风险扩散。另一方面，互联网金融领域服务的客户规模庞大，提供的金融产品种类较多，必将出现具有系统重要性的机构。一旦这些机构出现问题，很可能直接导致系统性风险。

央行有关部门分析了互联网金融的潜在风险点，也对互联网金融负外部性做过研究。具体而言，主要包括以下方面：

一是互联网金融是以互联网技术和IT技术为基础的，容易由技术风险引致外部损失。前不久，经营比特币的Mt. Gox公司因技术漏洞引发平台资产被盗，造成消费者4.7亿美元的损失。

力相对薄弱，问题一旦出现，对社会的负外部性较大。

三是边际效益递减容易引发互联网金融领域恶性竞争，一些企业违规经营，长期亏损，濒于倒闭，最终很可能要由消费者埋单。

四是风险传染速度和传播范围加大。如部分第三方支付企业已与银行支付网关直接相连，一些商业银行利用互联网大数据建模放贷，从互联网金融入口的资金也已经可以出入传统货币市场和债券市场。互联网金融企业跨界混业经营增加了市场关联度。因此，互联网金融的系统性风险一旦爆发，对金融系统和实体经济的冲击可能更大、持续时间更长。

财新记者：在一般人印象中，似乎来自支付环节的风险很少发生，有什么具体的案例吗?支付企业中受损的消费者，央行会给予刚性兑付吗?

范一飞：外界可能很难想象，我们将大量时间精力花在处理支付案件上了。支付领域的问题已不容忽视。

前不久，央行披露了一些机构未能有效落实账户实名制带来的问题。还有，机构的实际控制人挪用巨额客户资金用于炒房、炒股甚至到境外赌博，损失很大，涉及大量消费者。银行卡信息被盗用的情况也较严重，相关风险传导至消费者的银行账户。今年1月，一家支付机构泄露大量银行卡信息，犯罪分子据此在境外克隆卡片盗用资金，也使一些消费者蒙受无妄之灾。

对于非银行支付领域消费者的风险损失，应当按照法律法规和合同确定赔付责任，切实防范道德风险，因此不存在所谓刚性兑付。但真正发生问题的机构往往无力赔付，监管者又不能置消费者损失于不顾，因而容易陷入进退维谷的境地。

财新记者：从用户的角度来看，风险和安全是后台管理的事情，平常接触到的只是体验上的是否快捷、方便。什么样的监管才能顾及这两者的平衡?如何进行有效的消费者教育?

范一飞：关于用户体验问题，我认为应该在方便群众的同时兼顾金融安全原则。目前，我国金融消费者对支付风险还缺乏足够认知。这是因为，一方面已经受到损失的人在整个消费者群体里面仍是少数，大部分人日常感受到的主要是便利。一旦加以严格监管，很可能要牺牲一些便利性，增加一些成本，包括时间成本和金钱成本。当然，监管要尽量科学适度，努力避免给消费者增加负担。另一方面，从消费者教育角度看，也存在着一定的悖论。因为央行为了维护金融稳定，对很多风险事件倾向于尽可能地化解平息，而不是让它显性化甚至传染、发酵成系统性风险，给消费者造成更大损失。但越是这样，对广大消费者的风险教育越是难以有效开展。

总体上，我们希望通过加强监管，促使整个行业积极创新、健康发展，更好地服务社会和民生。这是监管者一以贯之的愿景，但这种愿景能不能顺利实现，还需要来自各方的理解和支持。