国企混改方案明确“负面清单” 圈定七大领域改革试点

⊙记者 王雪青 ○编辑 邱江

国企改革“1+N”中的“N”将逐一亮相。昨日，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(下称“《意见》”)。“这是继国企改革顶层方案出台后的首份配套文件，也是目前社会资本最为关注的一份文件。”中国企业研究院首席研究员李锦对上证报记者表示，“混改的核心即为‘放权’与‘退出’，本次混改方案的关键是首次明确了‘负面清单’，非禁止皆可为，将为民资提供更大市场空间。”

总体来说，《意见》分为八章29条，提出以“政府引导，市场运作”为首要原则，分类、分层推进混改，包括探索在集团公司层面推进混改;鼓励各类资本参与国企混改;建立健全混合所有制企业治理机制，建立依法合规的操作规则等。《意见》中，“稳妥推进”、“杜绝国资流失”仍为混改关键词，强调混改“不设时间表，一企一策，成熟一个推进一个”。

值得注意的是，《意见》圈定了七大混改试点领域，即“结合电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域改革，开展放开竞争性业务、推进混改试点示范”。

“负面清单”放开军工石油行业

作为国企改革顶层方案的首份配套细则，《意见》首次完整公布了“负面清单”。“其中，石油和军工领域是最大亮点。”李锦对上证报记者表示，“负面清单圈定了需要国有独资或控股的领域，但并非完全杜绝民资进入，而是明确了哪些领域民资可以进，进到什么程度，以及用什么方式进。尤其在社会资本最为关注的石油天然气和军工领域，负面清单的出台很大范围打开了民资的市场空间。”

《意见》要求有效探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革。其中，“负面清单”包括：首先，重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域，实行国有独资或控股，允许符合条件的非国有企业依法通过特许经营、政府购买服务等方式参与建设和运营。其次，重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用，实行国有独资或绝对控股，在强化环境、质量、安全监管的基础上，允许非国有资本进入，依法依规有序参与开发经营。第三，江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等，根据不同行业领域特点实行网运分开、主辅分离，除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外，放开竞争性业务，允许非国有资本平等进入。第四，核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用等领域，实行国有独资或绝对控股，支持非国有企业投资参股以及参与特许经营和政府采购。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域保持国有独资或控股。第五，国防军工等特殊产业，从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域，实行国有独资或绝对控股。其他军工领域，分类逐步放宽市场准入，建立竞争性采购体制机制，支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。

“上述行业此前民资都难以进入，主要是没有明文规定哪些领域可以向民资放开。本次负面清单正是政府‘放权’与行业‘退出’的实质性动作，也是混改的核心。”李锦表示，“尤其是石油领域的改革，根据《意见》，将在石油天然气主干管网部分实行网运分开、主辅分离。也就是说，之前业内讨论的将三家石油公司的管网抽出来单独成立石油管网总公司或许将成为可能，这将为石油领域的重组和混改提供空间。”

对于国防军工领域混改，有券商人士告诉记者：“目前央企有11家军工企业，本次负面清单圈定了‘从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域’仍为国有独资或绝对控股，除此之外分类逐步放宽的市场，或有约三分之二之多，未来民资大有可为。”

此外，《意见》还提出，对其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域，加大国有资本投资力度，发挥国有资本引导和带动作用。

“市场运作”为纲引入各类资本

在《意见》提出的四项基本原则中，首要一条就是“政府引导，市场运作”，即以企业为主体，充分发挥市场机制作用，把引资本与转机制结合起来，把产权多元化与完善企业法人治理结构结合起来，探索国有企业混合所有制改革的有效途径。另三条则是：完善制度，保护产权;严格程序，规范操作;宜改则改，稳妥推进。

在鼓励各类资本参与国企混改部分，具体包括：鼓励非公有资本参与国企混改，有序吸收外资参与混改，推广政府和社会资本合作(PPP)模式，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业，探索完善优先股和国家特殊管理股方式，探索实行混合所有制企业员工持股等。

此外，在李锦看来，“建立健全混合所有制企业治理机制”部分设计也颇为用心。《意见》除提出“政府不得干预企业自主经营”外，首提“股东不得干预企业日常运营”。“此处的股东不仅指国资股东，也包括民资股东，这是为了确保企业治理规范。企业经营依靠的是董事会，《意见》明确‘落实董事会对经理层成员等高级经营管理人员选聘’，即不限高管来自国资还是民资。”

值得注意的是，《意见》圈定了七大领域混改试点，即在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域改革，开展放开竞争性业务、推进混改试点示范。同时，在基础设施和公共服务领域选择有代表性的政府投融资项目，开展多种形式的政府和社会资本合作试点，加快形成可复制、可推广的模式和经验。