章轲

　　“大气十条”、“水十条”相继公布实施后，“土十条”（《土壤污染防治行动计划》）也即将上报国务院。

　　《第一财经日报》记者观察，由于土壤污染的环境违法行为屡禁不止，近期，环境保护部、工业和信息化部、国土资源部等部门密集出台相关文件，加大防治和惩处力度。

　　5月21日，环保部发出对腾格里沙漠地区存在的环境污染问题挂牌督办的通知，42家企业被点名。

　　国家有关土壤污染治理的思路也日趋清晰。

　　在日前环保部宣传教育中心举办的政策对话会上，环保部政策法规司法规处副处长李静云透露，在“土十条”中，将学习和借鉴美国超级基金法的经验；环境保护部原核安全总工程师杨朝飞表示，土壤污染防治不仅要建立严格的环境责任追究制度，也要建立相应的基金。

　　超级基金法何来

　　多年前，美国遇到了这样一件事情。

　　纽约州拉夫运河（TheLoveCanal）是为修建水电站挖成的一条运河。20世纪40年代干涸被废弃，后被一家名为胡克的化学工业公司购买作为倾倒工业废弃物的场地。

　　上世纪50年代，胡克公司将充斥着有毒废弃物的运河填埋后转赠给当地政府。此后，这一区域被发展为居住区。

　　从上世纪70年代开始，当地居民特别是儿童、孕妇等人群不断出现疾病征兆，孕妇流产、婴儿畸形、癌症等病症的发病率居高不下。相关资料显示，1974年至1978年，拉夫运河小区出生的孩子56%有生理缺陷，孕妇流产率与入住前相比增加了300%。

　　1978年，时任美国总统卡特宣布这一地区进入“紧急状态”，10个区的950户家庭撤离。

　　当局随后展开调查，最终将罪魁祸首锁定在运河中倾倒的工业废弃物。调查发现，胡克公司共向运河倾倒了2万多吨含有二口恶英、苯等致癌物质的工业垃圾。

　　到1980年，美国政府花费了4500万美元搬迁居民、健康检查和环境研究，纽约州花费69亿美元进行污染治理和生态修复。

　　拉夫运河事件引发美国社会对环境健康问题的深刻反思，社会舆论对政府加强污染治理和环境修复的呼声日益高涨。1980年，美国国会通过了《环境应对、赔偿和责任综合法》，该法案因其中的环保超级基金（SuperFund）而闻名，因此，通常被称为“超级基金法”。

　　环保部宣传教育中心主任贾峰介绍，超级基金法一个鲜明的特点就是“溯及既往”，对造成土壤污染的责任方进行终身追责。同时建立超级基金，经费来源于国内生产石油和进口石油产品税、化学品原料税及环境税，上述税收全部进入超级基金的托管基金，然后按每年的实际需要进行拨款。

　　超级基金法是美国污染场地管理框架中最为全面的规范污染场地修复的法律。它主要是针对“历史遗留”污染场地，特别是工业危废填埋场、露天化工废物倾倒场地和回收利用拆解场地。

　　贾峰介绍，美国对污染相对较轻的场地进行简单治理，并列入综合环境反应、赔偿和责任信息系统（CERCLIS），而污染严重的场地将被列入国家优先污染场地名录（NPL）。

　　估算结果显示，上世纪70年代，美国全境大概有65万块涉及环境污染的场地。经过修复，目前美国境内涉及危险物质释放并污染的场地减少到4.4万个。

　　厘清历史遗留污染

　　“美国的经验对我们非常重要。”李静云对记者说，1970年美国有了清洁空气法，1972年有了清洁水法，1982年美国的土壤法出台，中国的历程跟美国基本是一致的。

　　去年4月，环境保护部、国土资源部联合发布了《全国土壤污染状况调查公报》。公布的数据显示，全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。

　　其中，耕地点位超标率近20%，也就是说，全国五分之一的耕地是受到污染的。从污染物超标情况看，镉、汞、砷、铜、铅、铬、锌、镍8种无机污染物点位超标率分别为7%、1.6%、2.7%、2.1%、1.5%、1.1%、0.9%、4.8%；六六六、滴滴涕、多环芳烃3类有机污染物点位超标率分别为0.5%、1.9%、1.4%。

　　“全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。”公报称。

　　2012年，环保部、工信部、国土资源部和住建部联合发布的《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》介绍，随着我国产业结构调整的深入推进，大量工业企业被关停并转、破产或搬迁，腾出的工业企业场地作为城市建设用地被再次开发利用。但一些重污染企业遗留场地的土壤和地下水受到污染，环境安全隐患突出。

　　环保部调查显示，华南地区部分城市有50%的耕地遭受镉、砷、汞等有毒重金属和石油类有机物污染；长江三角洲地区有的城市连片的农田受多种重金属污染，致使10%的土壤基本丧失生产力。

　　“如不采取有力措施，今后一段时期内中国土壤污染加重的趋势将难以扭转，土壤污染将成为影响公众健康与社会稳定的重要因素。”环保部副部长李干杰日前表示，“若放任不管，一些地方吃住将成问题。”

　　李干杰介绍，在土壤污染防治工作中，“吃”和“住”，即农用地和建设用地土壤污染防治，是两个工作重点。

　　环保部调查发现，工矿企业生产经营活动中排放的废气、废水、废渣是造成其周边土壤污染的主要原因，汽车尾气排放也能导致交通干线两侧土壤铅、锌等重金属和多环芳烃污染。

　　李干杰说，与大气、水和废弃物污染等不同，土壤污染很难通过感官察觉，从产生到出现问题通常会滞后较长的时间。而且，污染物在土壤中迁移、扩散和稀释相对比较慢，污染物容易在土壤中不断累积而超标，这也造成了土壤污染具有非常强的地域性。

　　“重金属对土壤的污染基本上是不可逆转的过程，许多有机化学物质的污染也需要较长的时间才能降解。”李干杰说。

　　谁为清理污染承担责任

　　环保部统计数据显示，2010年以来，仅中央财政资金就有16.48亿元用于土壤污染治理。但这种拿纳税人的钱为污染企业处理“后事”的做法，显然不公平。

　　贾峰介绍，超级基金或联邦政府可向任何一个能够找到的污染责任人追索全部治理费用。而且这种责任事实上是一种无限责任，即如果有关责任方无力负担其根据法律规定应当偿付的污染清理费用和损害赔偿费用，则任何对其控股或参股的组织和个人均可成为追责的对象。

　　污染者有钱但不愿意修复土壤怎么办？贾峰介绍，超级基金法一般情况下有两种选择：由污染的产生者、污染的责任人自己来承担清理的责任，自己组织队伍，制订方案，进行清理，环保部门进行监督；另一个选择是环保部门依照授权代为执行，钱从超级基金来。

　　“第一种选择和第二种选择成本最高相差2倍。”贾峰举例说，如果一个企业认了，自己处理花100万元就可以完成，但如果由政府来处理，可能要花300万元。

　　谁为土壤污染承担责任？恐怕不仅仅是企业。贾峰介绍，按照美国超级基金法，责任人的范围非常广泛。

　　杨朝飞认为，土壤污染防治必须建立严格的环境责任追究制度。

　　在环保部生态司司长庄国泰看来，对于土壤污染防治“越早越好”。

　　庄国泰解释说，按照“1∶10∶100”的资金投入比例，如果预防性投入1万元，有土壤污染风险就需要投入10万元，最终污染治理需要投入100万元。摄影/章轲